Oleh Sri Megawati
Kasus moral hazard yang merusak sistem perbankan di Indonesia seperti kasus Bank Century yang melibatkan pemilik bank, BI, Depkeu dan LPS itu semakin heboh. "Perampokan" bank sendiri ini telah merugikan uang masyarakat yang berada di LPS mencapai Rp. 6,7 Triliun.
Kronologis skandal Bank Century ini sebagai berikut:
13 November 2008:
- Pukul 13.00 WIB:
Bank Century gagal mengikuti kliring. Likuiditasnya terganggu akibat penarikan dana oleh nasabah. Hal ini akibat saham Bank Century (BCIC) disuspen oleh otoritas Bursa.
14 November 2008
Bank Century mengajukan fasilitas pendanaan jangka pendek ke BI senilai Rp 1 triliun. BI akhirnya menyetujui fasilitas pendanaan Rp 600 miliar. Akhirnya Bank Century sudah bisa mengikuti kliring lagi
20-21 November 2008
Gubernur BI, Menkeu, dan LPS membahas nasib Bank Century selama 11 jam di Kantor Departemen Keuangan, Jakarta. Rapat dimulai pukul 20.00 WIB pada 20 November dan berakhir pukul 07.00 esok harinya.
21 November 2008
Bank Indonesia mengumumkan Century diambil alih pemerintah melalui Lembaga Penjamin Simpanan (LPS). Maryono, banker andal dari Bank Mandiri, ditunjuk sebagai direktur utama Bank Century.
Lembaga Penjamin Simpanan (LPS) telah melakukan empat kali menyuntikkan dana sebagai penyertaan modal kepada PT Bank Century Tbk. Ketua LPS Firdaus Djaelani mengatakan, suntikan modal pertama kali dilakukan pada 23 November 2008, LPS kembali menambah modal pada tanggal 5 Desember 2008 sebesar Rp 2,2 triliun, pada 3 Februari 2009 LPS kembali menambahkan dana sebesar Rp 1,55 triliun, dan pada 21 Juli 2009, LPS kembali menyuntik dana sebesar Rp 630 miliar. Total suntikan itu mencapai Rp 6,7 triliun.
Proses bail out yang penuh dengan banyak pertanyaan ini akhirnya di lakukan audit Investigasi BPK atas bail out Bank Century yang dikutip dari Koran Sindo sebagai berikut ini:
Ringkasan Laporan Hasil Audit Investigasi BPK
Gambaran Umum
Bank Century (BC) adalah hasil merger tiga bank, yaitu Bank Pikko,Bank Danpac,dan Bank CIC pada bulan Desember 2004. Berdasarkan hasil pemeriksaan BI, dalam kurun waktu tahun 2005 hingga 2008, BC mengalami berbagai permasalahan terutama berkaitan dengan kepemilikan suratsurat berharga (SSB) yang berkualitas rendah, dugaan pelanggaran Batas Maksimal Pemberian Kredit (BMPK) oleh pengurus bank, dan dugaan pelanggaran Posisi Devisa Neto (PDN).
Sejak 29 Desember 2005,BC dinyatakan berada ”dalam pengawasan intensif”oleh BI karena permasalahan terkait SSB dan perkreditan yang berpotensi menimbulkan kesulitan keuangan, serta membahayakan kelangsungan usaha bank. Kemudian, pada 6 November 2008,BI menetapkan BC sebagai bank ”dalam pengawasan khusus” dengan posisi rasio kewajiban penyediaan modal minimum atau capital adequacy ratio (CAR) saat itu 2,35%.
Untuk mengatasi kesulitan likuiditas yang dihadapinya, pada 14, 17, dan 18 November 2008 BC menerima FPJP dari BI dengan jumlah keseluruhan sebesar Rp689 miliar. Setelah menerima FPJP, kondisi BC terus memburuk yang ditandai dengan menurunnya CAR per 31 Oktober 2008 menjadi negatif 3,53%. Sehingga, dalam Rapat Dewan Gubernur (RDG) pada 20 November 2008,BI menetapkan BC sebagai bank gagal yang ditengarai berdampak sistemik.
Keputusan tersebut disampaikan kepada KSSK dengan Surat BI No lO/232/ GBI/Rahasia tanggal 20 November 2008 tentang Penetapan Status Bank Gagal PT Bank Century Tbk dan Penanganan Tindak Lanjutnya. Selanjutnya, setelah melalui proses pembahasan, dalam Rapat KSSK tanggal 21 November 2008 dan dengan Keputusan No 04/ KSSK.03/2008,
KSSK menetapkan, (1) PT Bank Century Tbk sebagai Bank Gagal yang Berdampak Sistemik sesuai dengan Surat Gubernur BI No lO/232/GBI/Rahasia tanggal 20 November 2008; dan (2) Penanganan bank gagal sebagaimana dimaksud dalam diktum pertama kepada LPS untuk dilakukan penanganan sesuai dengan Undang-Undang (UU) No 24 Tahun 2004 tentang LPS.
Sesuai Pasal 21 ayat (3) UU LPS, LPS melakukan penanganan bank gagal yang berdampak sistemik setelah Komite Koordinasi (KK) menyerahkan penanganannya kepada LPS. Keputusan KSSK tersebut kemudian dijadikan pertimbangan oleh KK untuk mengeluarkan Keputusan KK No OI/KK.01/2008 tanggal 21 November 2008 yang menetapkan: (1) Menyerahkan penanganan PT Bank Century Tbk yang merupakan bank gagal yang berdampak sistemik kepada LPS. (2) Penanganan bank gagal sebagaimana dimaksud pada diktum pertama dilakukan sesuai dengan UU No 24 Tahun 2004 tentang LPS.
Setelah penyerahan tersebut, dalam rangka penanganan, LPS telah melakukan tindakan penanganan BC,antara lain,mengganti direksi dan komisaris serta mengeluarkan dana untuk PMS sebesar Rp6,76 triliun yang dikucurkan secara bertahap sejak 24 November 2008 hingga 24 Juli 2009.
Temuan Pemeriksaan
BPK mengelompokkan temuan pemeriksaan menjadi lima yaitu, (1) Proses merger dan pengawasan BC oleh BI. (2) Pemberian FPJP. (3) Penetapan BC sebagai bank gagal berdampak sistemik dan penanganan nya oleh LPS. (4) Penggunaan dana FPJP dan PMS. (5) Praktik-praktik tidak sehat dan pelanggaran-pelanggaran ketentuan oleh pengurus bank, pemegang saham, dan pihakpihak terkait dalam pengelolaan BC yang merugikan BC.
Proses Merger dan Pengawasan BC oleh BI 1.
BC adalah hasil merger tiga bank yaitu Bank Pikko, Bank Danpac, dan Bank CIC. Merger ketiga bank tersebut didahului dengan adanya akuisisi Chinkara Capital Ltd (Chinkara) terhadap Bank Danpac dan Bank Pikko, serta kepemilikan saham Bank CIC. Chinkara adalah sebuah perusahaan yang berdomisili di Kepulauan Bahama. Pemegang saham mayoritas Chinkara adalah RAR.
Persetujuan prinsip atas akuisisi diputuskan dalam RDG BI pada 27 November 2001. Persetujuan akuisisi diberikan BI meski Chinkara tidak memenuhi persyaratan administratif berupa publikasi atas akuisisi oleh Chinkara, laporan keuangan Chinkara untuk tiga tahun terakhir, dan rekomendasi pihak berwenang di negara asal Chinkara. RDG BI juga mensyaratkan agar ketiga bank tersebut melakukan merger, memperbaiki kondisi bank, mencegah terulangnya tindakan melawan hukum, serta mencapai dan mempertahankan CAR 8%.
Izin akuisisi pada akhirnya diberikan pada 5 Juli 2002 meski dari hasil pemeriksaan BI terdapat indikasi adanya perbuatan melawan hukum yang melibatkan Chinkara pada Bank CIC. BI tetap melanjutkan proses merger atas ketiga bank tersebut meski berdasarkan hasil pemeriksaan BI periode tahun 2001 hingga 2003 ditemukan adanya pelanggaran signifikan oleh ketiga bank tersebut antara lain, a.
Pada Bank CIC, terdapat transaksi SSB fiktif senilai USD25 juta yang melibatkan Chinkara dan terdapat beberapa SSB yang berisiko tinggi sehingga bank wajib membentuk Penyisihan Penghapusan Aktiva Produktif (PPAP) yang berakibat CAR menjadi negatif, serta pembayaran kewajiban general sales management 102 (GSM 102) dan penarikan Dana Pihak Ketiga (DPK) dalam jumlah besar yang mengakibatkan bank mengalami kesulitan likuiditas, serta pelanggaran PDN. b.
Pada Bank Pikko,terdapat kredit kepada Texmaco yang dikategorikan macet dan selanjutnya ditukarkan dengan medium term notes (MTN) Dresdner Bank yang tidak memiliki notes rating, sehingga bank wajib membentuk PPAP yang berakibat CAR menjadi negatif. Proses akuisisi seharusnya dapat dibatalkan jika mengacu pada persyaratan yang ditentukan oleh BI dalam persetujuan akuisisi tanggal 5 Juli 2002.
Persyaratan tersebut antara lain, apabila berdasarkan hasil pemeriksaan terhadap Bank CIC terbukti bahwa Chinkara sebagai pemegang saham bank melakukan pelanggaran terhadap ketentuan perundang- undangan atau dinyatakan ”tidak lulus”dalam penilaian fit and propper test. Pada 6 Desember 2004,BI memberikan persetujuan merger atas ketiga bank tersebut.
Pemberian persetujuan merger tersebut dipermudah berdasarkan catatan Direktur Direktorat Pengawasan Bank 1/DPwBl (SAT) kepada Deputi Gubernur/DpG (AP) dan Deputi Gubernur Senior/DOS (AN) pada 22 Juli 2004. Bentuk kemudahan tersebut adalah, (1) SSB pada Bank CIC yang semula dinilai macet oleh BI menjadi dinilai lancar sehingga kewajiban pemenuhan setoran kekurangan modal oleh pemegang saham pengendali (PSP) menjadi lebih kecil dan akhirnya CAR seolah-olah memenuhi persyaratan merger, (2) Hasil fit and propper test ”sementara” atas pemegang saham (RAR) yang dinyatakan tidak lulus,ditunda penilaiannya dan tidak diproses lebih lanjut.
Pemberian kelonggaran tersebut tidak pernah dibahas dalam forum RDG namun hanya dilaporkan dalam catatan Direktur DPwBl (SAT) tanggal 22 Juli 2004. Dalam proses pemberian izin merger terjadi manipulasi oleh Direktur DPwBl (SAT) yang menyatakan seolah-olah Gubernur BI (BA) memberikan disposisi bahwa merger ketiga bank tersebut mutlak diperlukan.
Dalam keterangan dan Surat BA kepada Pjs Gubemur BI tanggal 2 November 2009, BA menyatakan bahwa tidak pernah memberikan disposisi yang menyatakan mergermutlak diperlukan. Dan BA juga menyatakan bahwa telah terjadi manipulasi oleh Direktur DPwBl (SAT) dalam catatan yang disampaikan kepada DOS (AN) dan DpG (AP) tersebut.
BI tidak menerapkan aturan dan persyaratan dalam pelaksanaan akuisisi dan merger sebagaimana diatur dalam, (1) Surat Keputusan (SK) Direksi BI No 32/51/KEP/DIR tanggal 14 Mei 1999 tentang Persyaratan dan Tata Cara Merger, Konsolidasi, dan Akuisisi Bank Umum; (2) SK Direksi BI No 31/147/KEP/DIR tanggal 12 November 1998 tentang Kualitas Aktiva Produktif; dan (3) Peraturan Bank Indonesia (PBI) No 2/l/PBI/2000 tanggal 14 Januari 2000 tentang Penilaian Kemampuan dan Kepatutan (fit and propper test) sebagaimana terakhir diubah dengan PBI No 5/25/PBI/2003 tanggal 10 November 2003.
Dengan demikian,dapat disimpulkan bahwa dalam proses akuisisi dan merger Bank Danpac,Bank Pikko, dan Bank CIC menjadi BC, BI bersikap tidak tegas dan tidak prudent dalam menerapkan aturan dan persyaratan yang ditetapkannya sendiri. 2. BI tidak bertindak tegas terhadap pelanggaran-pelanggaran yang dilakukan BC selama tahun 2005–2008. a. Berdasarkan Laporan Hasil Pemeriksaan BI atas BC yang diterbitkan pada 31 Oktober 2005, diketahui bahwa posisi CAR BC per 28 Februari 2005 (dua bulan setelah merger) adalah negatif 132,5%.
Sesuai dengan ketentuan dalam FBI No 3/21/PBI/2001 tentang Kewajiban Penyediaan Modal Bank Minimum Bank Umum dan PBI No.6/9/PBI/2004 tentang Tindak Lanjut Pengawasan dan Penetapan Status Bank sebagaimana diubah dengan PBI No 7/38/PB 1/2005, seharusnya BC ditetapkan sebagai bank ”dalam pengawasan khusus” sejak Laporan Hasil Pemeriksaan BI atas BC diterbitkan pada 31 Oktober 2005.
Atas usul Direktur DPwB 1 (RS) dan disetujui DpG Bidang 6 (SCF), BC hanya ditetapkan sebagai bank ”dalam pengawasan intensif”. Nilai CAR BC per 28 Februari 2005 menjadi sebesar negatif 132,5%,terutama disebabkan adanya aset berupa SSB sebesar USD203 juta yang berkualitas rendah, di antaranya sebesar USD116 juta yang masih dikuasai pemegang saham.
BI menyetujui untuk tidak melakukan penyisihan 100% atau pengakuan kerugian (PPAP) terhadap SSB tersebut. Meski menurut PBI No 7/2/ PBI/2005 tentang Penilaian Kualitas Aktiva Bank Umum,seharusnya atas SSB tersebut dilakukan PPAP atau penyisihan sebesar 100%. Hal tersebut merupakan rekayasa akuntansi yang dilakukan BC agar laporan keuangan bank tetap menunjukkan kecukupan modal dan ini disetujui BI sebagai pengawas bank.
BI menyetujui kondisi tersebut dengan alasan, pemegang saham telah berkomitmen untuk menjualkan SSB bermasalah serta membuat skema penyelesaian melalui assets management agreement (AMA) dan assets sales and purchase agreement (ASPA). Namun, komitmen dan skema penyelesaian tersebut tidak pernah dilaksanakan oleh PSP.
Sementara itu, pengawas BI tidak memerintahkan manajemen BC untuk melakukan penyisihan dan tidak mengakui adanya kerugian atas SSB.Jika BI bertindak tegas terhadap BC, terutama penerapan ketentuan mengenai penyisihan SSB, maka nilai CAR BC menjadi negatif.
Dan, sesuai dengan ketentuan BI tentang tindak lanjut pengawasan dan penetapan status bank, BC seharusnya ditempatkan ”dalam pengawasan khusus”sejak 31 Oktober 2005. Bank yang ditempatkan ”dalam pengawasan khusus” adalah bank yang mengalami kesulitan yang membahayakan kelangsungan usahanya, sehingga BI mengharuskan bank dan PSP untuk menyelesaikan permasalahan tersebut dalam waktu enam bulan (bisa diperpanjang selama tiga bulan).
Apabila dalam periode tersebut ternyata permasalahan bank tidak terselesaikan, maka BI akan menyatakan sebagai bank gagal. Sedangkan bank ”dalam pengawasan intensif”adalah bank yang mengalami kesulitan yang dapat membahayakan kelangsungan usahanya,sehingga BI mengharuskan bank dan PSP untuk menyelesaikan permasalahan bank tanpa ada batasan waktu yang jelas.
Penetapan BC hanya ”dalam pengawasan intensif”mengakibatkan tidak adanya kekuatan bagi BI untuk memaksa pemegang saham agar menyelesaikan permasalahan dalam jangka waktu yang jelas, serta tidak memberikan kepastian hukum bagi BI untuk mengambil tindakan jika pemegang saham tidak dapat menyelesaikan permasalahan tersebut.
Hal tersebut di atas melanggar ketentuan, 1) FBI No.7/27PBI/2005 tentang Penilaian Kualitas Aktiva Bank Umum yang mengatur bahwa SSB yang tidak diperdagangkan di bursa efek, tidak terdapat informasi nilai pasar secara transparan, dan tidak memiliki peringkat investasi, maka SSB tersebut dinilai macet dan harus dibentuk Penyisihan Penghapusan Aktiva Produktif (PPAP) 100%. 2) PBI No 3/21/PBI/2001 tentang Kewajiban Penyediaan Modal Minimum Bank Umum yang mengatur bahwa bank yang tidak dapat memenuhi modal minimum (CAR) 8% akan ditempatkan ”dalam pengawasan khusus”
sebagaimana yang diatur dalam ketentuan yang berlaku. 3) PBI No-6/9/PBI/2004 tentang Tindak Lanjut Pengawasan dan Penetapan Status Bank sebagaimana diubah dengan PBI No 7/38/PBI/2005 yang mengatur bahwa bank diterapkan ”dalam pengawasan khusus” bila memenuhi satu atau lebih kriteria,yakni CAR di bawah 8% atau rasio Giro Wajib Minimum (GWM) dalam rupiah kurang dari rasio yang ditetapkan untuk GWM dengan perkembangan yang memburuk dalam waktu singkat atau berdasarkan penilaian BI mengalami kesulitan likuiditas yang mendasar. b.
Sejak tahun 2005 sampai 2007,hasil pemeriksaan BI atas BC menemukan pelanggaran Batas Maksimum Pemberian Kredit (BMPK) dalam kegiatan BC. Namun, BI tidak mengambil tindakan yang tegas.Pelanggaran BPMK tersebut antara lain,melalui pembelian SSB valas yang berkualitas rendah, penempatan antarbank yang menurut Bankers Almanak Tahun 2003 tidak termasuk dalam Top 200, dan pemberian fasilitas letter of credit (L/C) yang hanya dijamin dengan bankers acceptance.
Hal tersebut melanggar ketentuan PHI No 7/3/PBI/ 2005 tentang BMPK Bank Umum yang menyatakan bahwa bank yang tidak menyelesaikan pelanggaran BMPK selain dikenakan sanksi administrasi terhadap dewan komisaris, direksi, pegawai bank, pemegang saham, maupun pihak terafiliasi lainnya dapat dikenakan sanksi pidana sebagaimana diatur dalam Pasal 49 ayat (2) buruf b, Pasal 50, dan Pasal 50 A Undang- Undang (UU) No 7 Tahun 1992 tentang Perbankan sebagaimana telah diubah dengan UU No 10 Tahun 1998. c.
Sejak tahun 2004,BC melakukan pelanggaran terhadap ketentuan PDN. Sehingga, sesuai ketentuan, BC seharusnya diberikan sanksi denda sebesar Rp22 miliar. Dalam pelaksanaannya,BI memberikan keringanan denda sebesar 50%. Sehingga BC hanya membayar sanksi denda sebesar Rp22 miliar.Pemberian keringanan denda tersebut bertentangan dengan ketentuan dalam FBI No 7/37/PBI/2005 tentang PDN Bank Umum yang mengatur bahwa bank wajib memelihara PDN secara keseluruhan setinggi-tingginya 20% dari modal dan untuk neraca setinggi- tingginya 20% dari modal tengah hari kerja dan akhir hari kerja.
Terhadap bank yang tidak memenuhi ketentuan tersebut, selain dikenakan sanksi administrasi, juga dikenakan sanksi berupa kewajiban membayar sebesar Rp250 juta setiap hari pelanggaran. d. Pengawas BI tidak mengungkapkan berbagai pelanggaran lainnya yang dilakukan pemegang saham, pengurus bank, dan pihakpihak terkait dengan BC yang mengakibatkan kerugian BC, seperti pemberian kredit dan fasilitas L/C yang melanggar ketentuan dan pengeluaran biaya-biaya fiktif.
Pelanggaran-pelanggaran tersebut baru diungkapkan Tim Investigasi BI saat BC telah ditangani LPS (tahun 2005 sampai 2009). Hal tersebut menunjukkan bahwa Bl tidak bertindak tegas dalam penerapan ketentuan BI terhadap pelanggaran-pelanggaran yang dilakukan BC. BI membiarkan BC melakukan rekayasa akuntansi, sehingga seolah-olah BC masih memenuhi kecukupan modal (CAR) dengan cara membiarkan BC melanggar ketentuan PBI No 7/2/PBI/ 2005 tentang Penilaian Kualitas Aktiva Produktif Bank Umum. BI baru bersikap tegas menerapkan ketentuan BI mengenai PPAP saat BC telah ditangani oleh LPS.
Pemberian FPJP 3.
Sehubungan dengan kesulitan likuiditas yang dihadapinya,BC mengajukan permohonan repo aset kredit kepada BI pada 30 Oktober 2008 sebesar Rp1 triliun.Bl kemudian memproses permohonan tersebut sebagai permohonan FPJP.Saat mengajukan permohonan FPJP, posisi CAR BC menurut perhitungan BI adalah positif 2,35% (posisi 30 September 2008). Sementara itu, PBI No lO/26/PBI/ 2008 tanggal 30 Oktober 2008 mensyaratkan bahwa untuk memperoleh FPJP, bank harus memiliki CAR minimal 8%.
Dengan demikian, BC tidak memenuhi syarat untuk memperoleh FPJP. Pada 14 November 2008 BI mengubah PBI mengenai persyaratan pemberian FPJP dari semula CAR minimal 8% menjadi CAR positif.Padahal,menurut data BI, posisi CAR bank umum per 30 September 2008 berada di atas 8%, berkisar antara 0,39 % sampai 476,34%, di mana satu-satunya bank yang CAR-nya di bawah 8% adalah BC.
Dengan demikian, perubahan persyaratan CAR dalam PBI tersebut patut diduga dilakukan untuk merekayasa agar BC dapat memperoleh FPJP. Dengan perubahan ketentuan tersebut, dan dengan menggunakan posisi CAR per 30 September 2008 sebesar positif 2,35%, BI menyetujui pemberian FPJP kepada BC sebesar Rp502,07 miliar pada 14 November 2008 yang dicairkan pada hari yang sama pukul 20.43 WIB sebesar Rp356,81 miliar dan tanggal 17 November 2008 sebesar Rp145,26 miliar.
Kemudian, pada 18 November 2008, BC mengajukan tambahan FPJP sebesar Rp319,26 miliar. Permohonan tersebut disetujui sebesar Rpl87,32 miliar dan kemudian dicairkan BI pada hari yang sama.Dengan demikian,total pemberian FPJP adalah sebesar Rp689 miliar. Penelitian lebih lanjut menunjukkan bahwa posisi CAR BC pada 31 Oktober 2008 (sebelum persetujuan FPJP) sudah negatif 3,53%.
Hal ini melanggar ketentuan PBI No lO/30/PBI/ 2008 yang menyatakan, bahwa bank yang dapat mengajukan FFJP adalah bank dengan CAR positif. Selain itu, sebagai jaminan FPJP yang diperjanjikan sebesar Rp467,99 miliar, ternyata tidak secure menurut penilaian Direktorat Kredit, BPR, dan UMKM (DKBU) BI, sehingga nilai jaminan hanya sebesar 83% dari plafon FPJP. Hal ini melanggar ketentuan PBI N0 10/26/PBI/2008 juncto PBI No.lO/ 30/PBI/2008 yang menyatakan, bahwa jaminan dalam bentuk aset kredit minimal 150% dari plafon FPJP.
