Beragam tantangan yang dihadapi pemerintah daerah dalam reformasi anggaran dan keuangan berdasarkan peraturan perundangan yang berlaku. Selain berupa peraturan yang saling bertentangan yang dikeluarkan oleh Departemen di tingkat nasional, kesulitan muncul dalam keseluruhan siklus keuangan pemerintah daerah. Mulai dari pengesahan anggaran sampai ke penyusunan laporan keuangan, yang disebabkan oleh kompleksitas peraturan, kurangnya SDM, buruknya koordinasi dan tidak memadainya teknologi yang digunakan.

Beberapa contoh yang lebih spesifik antara lain: Keterpaduan Perencanaan dan Penganggaran. Keterkaitan antara UU No 25/1999, UU No 17/2003 dan UU No 32/2004 dalam penyusunan Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM). Perencanaan Tahunan Kebijakan Umum Anggaran (KUA/PPAS), dan anggaran tahunan tidak jelas. Sedang tujuan dari PP No 58/2005 dan Permendagri No 13/2006 adalah untuk mengaitkan perencanan dan penganggaran.

Dalam Permendagri No 13 Tahun 2006 dokumen perencanaan dan anggaran tertentu disiapkan oleh Satuan Kerja Perangkan Daerah (SKPD). Dan ini menyulitkan pemerintah daerah karena kurangnya kompetensi teknis pada tingkat tersebut. Tidak terdapat indikator untuk mengukur pencapaian target penyediaan layanan yang digunakan dalam perencanaan, serta tidak adanya kaitan dengan indikator target dalam anggaran tahunan yang berbasiskan kinerja.

Dalam Kep. Mendagri No 29 Tahun 2002, DPRD (pihak legislatif) menetapkan Arah Kebijakan Umum (AKU), yang berfungsi sebagai panduan kebijakan umum bagi eksekutif dalam menyusun rancangan anggaran (RAPBD). Sementara, dalam Permendagri No 13 Tahun 2006, DPRD mengeluarkan KUA, yang mirip dengan AKU tapi dengan program dan kagiatan yang jauh lebih rinci. AKU membatasi Eksekutif dalam penyusunan rancangan anggaran sampai Batas rincian yang mungkin tidak realistis atau tidak praktis. Hasilnya, rancangan anggaran yang dihasilkan akan terliha berbeda dengan KUA sehingga menyebabkan konflik antara DPRD dan Eksekutif.

Hasilnya, rancangan anggaran yang dihasilkan akan terlihat berbeda dengan KUA sehingga menyebabkan konflik antaran DPRD dan Eksekutif. Tertundanya pengesahan APBD juga merupakan hal yang sangat lazim terjadi, akibat prosesnya sendiri yang seringkali berjalan tidak sesuai dengan kalender anggaran yang telah ditetapkan.

 

Beberapa tahap yang seharusnya dilakukan secara beruntun, seperti misalnya penyusunan kebijakan umum anggaran dan instruksi anggaran bagi dinas, pada kenyataannya dilakukan secara bersamaan. Kadang rancangan anggaran sudah dalam tahap review sementara kebijakan umum anggaran belum lagi disahkan. Meskipun menurut peraturan, anggaran harus sudah disahkan pada akhir Desember untuk tahun anggaran yang dimulai bulan Januari, kadang eksekutif baru mengajukan rancangan anggaran kepada DPRD pada bulan Pebruari. Sementara DPRD membutuhkan paling tidak dua bulan untuk review rancangan anggaran tersebut untuk memastikan anggaran telah mencerminkan kebutuhan dan prioritas masyarakat. Konsekuensi tidak dapat disahkannya anggaran sesuai jadwal, berarti pemerintah daerah tidak dapat mendanai proyek-proyek di luar belanja rutin, seperti gaji pegawai negeri.

Kualitas beberapa proyek menjadi jauh berkurang jika keterlambatan pengesahan anggaran menyebabkan tidak tersedianya waktu yang memadai untuk merencanakan dan melakukan proyek bersangkutan.Untuk mempercepat proses pengesahan anggaran, baik pihak legislatif maupun eksekutif harus melakukan pendekatan yang tegas dalam menerapkan langkah ­langkah yang diperlukan bagi penyelesaian proses APBD secara efisien dan tepat waktu.

Pelaksanaan Anggaran

Permendagri No 13 tahun 2006 memandatkan bahwa anggaran yang disetujui oleh DPRD pada tingkat kegiatan dan "wajib menyajikan rincian fungsi, urusan pemerintahan, organisasi, program, kegiatan, jenis, obyek dan rincian obyek belanja" (pasal 23 (2)). Salah satu konsekuensi mewajibkan rincian pada tingkat kegiatan (satu tingkat di bawah program) adalah DPRD harus menyetujui anggaran di tingkat pengguna anggaran (SKPD) bukannya di tingkat yang lebih tinggi yaitu tingkat dinas. Persetujuan pada tingkat yang serinci itu membuat anggaran menjadi tidak fleksibel dalam pelaksanaannya dan secara signifikan menyebarkan tanggung jawab pelaksanaan anggaran.

Dibawah Kep. Mendagri No 29 tahun 2002, hirarki pertanggungjawaban jelas tertera; sementara dibawah Permendagri No 13 tahun 2006 kewenangan ini tidak jelas serta tidak adanya peraturan yang diterbitkan untuk mengatur pengendalian internal.

Terlambatnya pengesahan anggaran sering kali menghambat penyelesaian rencana kerja pada akhir tahun anggaran karena sebuah rencana kerja membutuhkan perencanaan yang matang dan mobilisasi sumber daya. Pada akhirnya, walaupun penganggaran yang berbasiskan kas lebih sederhana, seringkali ini berarti pengguna anggaran harus menunggu sampai uang kas tersedia untuk dapat melaksanakan pekerjaan mereka. Dana perimbangan yang berasal dari pemerintah pusat seringkali terlambat pencairannya, akibatnya pekerjaan menjadi tertunda dan terpaksa dilakukan pemadatan kegiatan menjadi hanya beberapa bulan di akhir tahun. Bukti dari terjadinya jeda pendanaan ini tercermin dari adanya surpulus kas yang dimiliki pemerintah daerah pada akhir tahun.

Pelaporan Anggaran

Belanja semua pemerintah daerah di Indonesia mencapai sekitar 30 persen dari total belanja umum pemerintah pada tahun 2004/2005. Meskipun diwajibkan oleh undang-undang, pemerintah daerah biasanya tidak menyerahkan anggaran yang telah disetujui dan laporan pelaksanaan anggaran secara tepat waktu kepada pemerintah pusat. Terbatasnya kemampuan, terutama untuk daerah-daerah terpencil, merupakan faktor penting, meskipun diakui juga adanya kelemahan koordinasi antara Departemen Keuangan dan Departemen Dalam Negeri dalam menetapkan standar pelaporan yang konsisten.

Di awal 2006, pemerintah pusat baru menerima laporan anggaran untuk tahun 2004 dari 90 persen pemerintah daerah. Ini berarti mender 12 bulan dari waktu yang ditentukan. Menteri Keuangan telah mengeluarkan instruksi bagi semua pemerintah daerah untuk menyerahkan anggaran 2007-nya paling lambat pada bulan Maret 2007 dengan resiko daerah bersangkutan akan dikurangi alokasi DAU-nya jika instruksi ini tidak ditaati.

Dalam sistem akuntansi pemerintah yang bare, meski memelihara pencatatan transaksi dengan basis kas namun telah diadaptasi sedemikian rupa untuk menghasilkan laporan keuangan dalam format yang digunakan untuk akuntansi berbasis akural. Sistem akuntansi berbasis akural penuh, rencananya akan diperkenalkan pada tahun 2008. Laporan penggunaan anggaran disusun berdasarkan catatan-catatan transaksi. Sayangnya, untuk mengubah transaksi berbasis kas ke bentuk laporan yang berbasis akural membutuhkan proses yang menyita waktu untuk memeriksa semua transaksi pendapatan dan belanja, dimana untuk ukuran pemerintah normal dapat mencapai ribuan transaksi. Contoh beberapa kebingungan yang terjadi akibat perlakuan yang berbeda untuk transaksi yang sama berdasarkan Permendagri No 13 Tahun 2006 dan PP No 24 tahur-2005, diantaranya adalah penggolongan beberapa jenis pendapatan, pencataan biaya perolehan asset, perlakuan atas investasi jangka pendek dan pembayaran kembali kelebihan pajak dan retribusi.

Beragam laporan keuangan yang disyaratkan oleh PP No 24 Tahun 2005 tidak sesuai dengan struktur anggaran yang ditetapkan dalam Permendagri No 13 Tahun 2006. Akibatnya, beberapa walikota dari beberapa pemerintah daerah belum mengeluarkan Kebijakan Akuntansinya, dimana ini semakin menyulitkan tugas­tugas penyusunan laporan keuangan.

Hambatan SDM

Terbatasanya jumlah PNS yang sarjana, terutama untuk bidang bidang teknis penganggaran, akuntansi dan pengelolaan keuangan merupakan tantangan yang berat, terutama dalam menerapkan peraturan yang didasari ide-ide yang kompleks (misalnya, pengenggaran berbasis kinerja, akuntansi berbasis akural) demi terciptanya tata pemerintahan yang baik.

Kemampuan pemerintah daerah dalam menangani persoalan-persoalan di atas tentu berbeda-beda. Beberapa daerah bahkan telah melakukan lompatan besar dengan menerapkan prinsip-prinsip pengelolaan keuangan yang baik. Kabupaten Kebumen di Jawa Tengah, Kabupaten Parepare dan Kota Takalar Sulawesi Selatan, dan Kota Banda Aceh dan Kabupaten Aceh Besar di Nanggroe Aceh Darussalam merupakan contoh beberapa pemerintah daerah yang relatif maju dalam meningkatkan transparansi keuangannya. Daerah-daerah tersebut telah menerapkan pendekatan yang komprehensif dan di saat yang bersamaan mereformasi susunan organisasi dan pengelolaan keuangan serta SDM-nya.

Sejauh ini hasil yang diperoleh diantaranya adalah partisipasi masyarakat dalam pembahasan RAPBD, publikasi laporan keuangan termasuk neraca, pengurangan staf administrasi yang cukup besar, dan tersedianya informasi yang cukup lengkap bagi publik. Beberapa daerah lainnya telah menunjukkan kemajuan dalam penerapan praktik-praktik tersebut. Sementara itu, masih banyak juga daerah yang terus berjuang dan berusaha menyelesaikan masalah-masalah yang sama.

Sumber : Jurnal Otonomi Daerah (Vol.VII No.2 Juni-Juli 2007)